En formell beskyttelse mot omskiftelige rammebetingelser og politiske vinder må gjøres i rolige tider. Når kunstens frihet eventuelt allerede er under reelt press fra myndighetene, slik som i mer autoritære styreformer, er det for sent. Derfor er regjeringens arbeid med en revidert kulturlov viktig og NTO fornøyd med at flere av våre innspill har blitt lyttet grundig til.
Patricks triks, Brageteatret
Foto: Signe Fuglesteg Luksengard
NTO har 30. juni 2023 levert sin høringsuttalelse til Kultur- og likestillingsdepartementets utkast til endringer i kulturlova, nærmere bestemt forslag til endringer i lov 29. juni 2007 nr. 89 om offentlege styresmakters ansvar for kulturverksemd (kulturlova),
NTO er svært fornøyd med at foreningens innspill og konkrete forslag fra 2022 til endringer i kulturlova er tatt med i departementets vurderinger både av presisert formålsbestemmelse og lovfesting av armlengdeprinsippet, og at våre forslag på grundig vis diskuteres i høringsnotatet.
Vi er glade for at formålet knyttes tettere og mer eksplisitt til infrastrukturkravet i tråd med NTOs innspill. I innspillet foreslo vi imidlertid et nytt annet ledd til dagens formålsbestemmelse som eksplisitt fremhever offentlige myndigheters ansvar for å sikre forutsigbare rammevilkår for profesjonelle kunstinstitusjoner:
Offentlege styresmakter har eit særleg ansvar for å leggja til rette for eit ope og opplyst offentleg ordskifte ved å sikra føreseielege økonomiske rammer for profesjonelle kunstinstitusjonar.
Selv om NTOs konkrete forslag ikke er tatt inn i utkastet, er vi glade for at departementet deler intensjonen bak forslaget og anerkjenner at de profesjonelle kunstinstitusjonenes sentrale rolle går tydelig fram i forarbeidene til Grl. § 100 sjette ledd.
Vi ber samtidig om at de profesjonelle kunstinstitusjonenes rolle som fundamentet i ytringsfriheten infrastruktur på kunstens område, og derav offentlige myndigheters særlige ansvar for å sikre disse institusjonene forutsigbare økonomiske rammer, presiseres i forarbeidene til lovendringene.
Vi mener dette er viktig for at kulturlova skal kunne danne et godt rammeverktøy for utformingen og forvaltningen av tilskuddsordninger som nettopp sikrer institusjonene nødvendig økonomisk forutsigbarhet i tråd med infrastrukturkravets ambisjoner.
Vi er også glade for at departementet foreslår en todelt lovfesting av armlengdeprinsippet som innebærer både en «fanebestemmelse» i formålsparagrafen og en ny bestemmelse i form av en mer konkret og bindende rettsregel for tilfeller der konkrete beslutninger i hovedsak skal fattes på bakgrunn av kunstnerisk eller kulturfaglig skjønn.
Myndighetens forpliktelse etter Grl. § 100 (6) dreier seg ikke bare om en positiv tilrettelegging for et mangfold av kulturvirksomhet, men også om at de kulturpolitiske virkemidlene innrettes og forvaltes på en måte som sikrer ytringenes uavhengighet. Vi er derfor fornøyde med at nødvendigheten av mer direkte å lovfeste armlengdeprinsippet kommer tydelig fram i høringsnotatet, delvis med henvisning til vårt innspill.
Videre vil en lovfesting av armlengdeprinsippet ikke bare understreke prinsippets betydning på kulturrettens område, men det kan også bidra til å presisere innholdet og eksemplifisere prinsippets anvendelse.
Departementet forslag til bestemmelse i formålsparagrafen er etter vårt syn viktig ettersom den kan legge føringer bl.a. for utforming og forvaltning av tilskuddsordninger, utforming av regelverk og organisering og utnevning. Armlengdeprinsippet vil på denne måten knyttes til hele bredden av offentlige myndigheters virkemidler for å legge til rette for et bredt spekter av kulturvirksomhet.
Vi mener det i tillegg bør presiseres i forarbeidene at armlengdeprinsippet fordrer en gjennomsiktig organisering av politikk og forvaltning som sikrer tydelige skillelinjer mellom politiske beslutninger på den ene siden og kunstneriske eller kulturfaglige beslutninger på den andre siden.
Det bør også understrekes at armlengdeprinsippet må ivaretas i både tilskuddsforvaltning, eierstyring og styreoppnevning på alle forvaltningsnivåene, så vel som i selskapskontroller utført av Riksrevisjonen eller på fylkeskommunalt og kommunalt nivå.
Videre bør det tydeliggjøres at mål- og resultatstyring må være underlagt armlengdeprinsippet, og at prinsippet eksplisitt skal ligge til grunn i styrings- og plandokumenter på alle forvaltningsnivåene.
Det bør også presiseres at en slik bestemmelse taler for at de faste/varige institusjonene i all hovedsak finansieres gjennom rammetilskudd fremfor prosjektmidler eller øremerkede tilskudd knyttet til bestemte formål som begrenser institusjonenes muligheter til selv å prioritere ressursene innenfor gitte juridiske rammer og overordnede kulturpolitiske mål.
I tillegg foreslår departementet altså en mer konkret og bindende rettsregel for tilfeller der konkrete beslutninger i hovedsak skal fattes på bakgrunn av kunstnerisk eller kulturfaglig skjønn:
§ 2a Prinsippet om armlengds avstand
Avgjerder som i hovudsak er baserte på kunstnerisk eller kulturfagleg skjønn, skal treffast av personar eller verksemder med relevant fagkompetanse. Politiske styresmakter kan ikkje overprøva eller instruera om innhaldet i slike avgjerder. Dette er ikkje til hinder for overordna styring gjennom økonomiske og juridiske rammer og generelle mål.
Første ledd gjeld ikkje avgjerder basert på kulturmiljøfagleg skjønn, inkludert avgjerder om tildeling av tilskot til tiltak knytta til kulturmiljø, eller til ivaretaking av tradisjonshandverk når tilskotet har samanheng med slike tiltak.
Departementet vurderer at en slik armlengdebestemmelse bør avgrenses mot kulturmiljøområdet, jf. paragrafens andre ledd. For at unntaket skal komme til anvendelse på beslutninger om tilskudd til ivaretakelse av tradisjonshåndverk, må tilskuddet være knyttet til kulturmiljøtiltak. Departementet understreker samtidig at dette ikke innebærer noen innskrenkning av armlengde som kulturpolitisk prinsipp, og at unntaket ikke vil endre gjeldende rett eller begrense armlengdeprinsippets rekkevidde på arkiv-, bibliotek- og museumsområdet (ABM), eller innskrenke uavhengige ABM-institusjoners autonomi.
Det er uklart for oss om en slik avgrensing også kan vedrøre profesjonelle kunstinstitusjoner. For eksempel ivaretar scenekunstinstitusjonene tradisjonshåndverk som er essensielle for teaterkunsten.
Etter vårt syn bør avgrensningen tydeliggjøres og begrepet kulturmiljø presiseres nærmere. Videre bør det presiseres at dette unntaket heller ikke begrenser armlengdeprinsippet på kunstområdet eller innskrenker uavhengige profesjonelle kunstinstitusjoners autonomi.
NTO tar ikke til orde for at en lovbestemmelse bør avgrenses til kunstfeltet. Likevel mener vi at det bør presiseres i forarbeidene at det profesjonelle kunstfeltet utgjør kjernen i armlengdeprinsippet, og at det må kunne utledes av Grunnlovens infrastrukturkrav at prinsippet står særlig sterkt når det gjelder økonomiske tilskudd til og offentlig eierskap av profesjonelle kunstinstitusjoner. Dette er fordi det er disse institusjonene som i særlig grad er garantister for ytringsfrihetens infrastruktur på kunstens område.
Etter departementets vurdering bør en lovbestemmelse reflektere og gi føringer for en avveining mellom på den ene siden legitim politisk styring, som sikrer at bevilgede midler i kultursektoren benyttes i henhold til Stortingets forutsetninger og bidrar målrettet til å oppfylle gjeldende kulturpolitiske mål, og på den andre siden at kunstneriske og kulturfaglige vurderinger og beslutninger overlates til uavhengige fagpersoner og fattes uavhengig av politiske myndigheter.
Vi mener at intensjonen bør være å lovfeste prinsipper som sikrer den kunstneriske og kulturfaglige autonomien innenfor selvfølgelige rammer av politisk styring og kontroll, snarere enn å «lovfeste prinsipper for avveiningen mellom politisk styring og kunstnerisk og kulturfaglig autonomi».
Siste punktum første ledd § 2a – [d]ette er ikkje til hinder for overordna styring gjennom økonomiske og juridiske rammer og generelle mål – bør derfor etter vårt syn tas ut av selve lovformuleringen.
Det er en selvfølge at beslutninger basert på kunstnerisk eller kulturfaglig skjønn tas innenfor juridiske rammer og overordnede kulturpolitiske mål som begrunner de offentlige bevilgningene. Dette kan slås fast i forarbeidene i stedet for å forskyve oppmerksomheten i selve lovformuleringen.
Selve inngangen bør etter vårt syn være en tilretteleggende kulturpolitikk som anerkjenner institusjonene som selvstendige virksomheter med en egen kunstnerisk vilje, og som ikke kan brukes for å oppnå eksterne politiske mål. Dette er uavhengig av om formålene er «gode» eller «onde»; det handler om å lovfeste prinsipper som sikrer den kunstneriske friheten under skiftende politiske regimer.
Etter NTOs syn er både detaljert målstyring, instrumentelle føringer og andre krav som i sum styrer institusjonenes ressursbruk bort fra den kunstneriske kjernevirksomheten og kvalitetsmålet, så vel som indirekte styring i form av rapporteringskrav som griper inn i kunstneriske valg, utilbørlig inngripen i den kunstneriske friheten.
Vår erfaring er at armlengdeprinsippet forstås og praktiseres forskjellig blant politikere og byråkrater på de ulike forvaltningsnivåene, i underliggende direktorater, i Riksrevisjonen og i fylkeskommunale/kommunale kontrollutvalg og blant aktører i bransjen så vel som i medienes analyserende og kommenterende kulturjournalistikk.
Derfor oppfordrer vi til at en lovfesting av armlengdeprinsippet ledsages av en kartlegging av hvordan prinsippet tolkes og anvendes blant alle disse aktørene.
NTO støtter departementets formål med en bestemmelse om kommunal og fylkeskommunal planlegging som er å sikre at kommuner og fylkeskommuner tar det ansvaret de har for å «fremja og leggja til rette for eit breitt spekter av kulturverksemd» (jf. § 1).
Vi er enige i at kommunens og fylkeskommunenes forpliktelser bør tydeliggjøres, og vi anerkjenner at økte krav til systematikk, kunnskapsbaserte tiltak og integrering av kulturhensyn i planarbeidet kan bidra til større oppmerksomhet om kulturen i fylkeskommunale og kommunale budsjettprosesser og demme opp mot at kultur blir en salderingspost i trange kommunebudsjetter.
Samtidig er det viktig at en planbestemmelse ikke fører til sterkere politisk styring, instrumentelle føringer og målkonflikter, eller til at fylkeskommunene/kommune blir en utviklingsaktør på kunstfeltet som griper inn i den kunstneriske og kulturfaglige utviklingen. Det er derfor viktig at det er de selvstendige kunstneriske virksomhetene som selv definerer utviklingsbehovene, fremfor at planverket gir politiske styringssignaler til disse virksomhetene, men uten at administrativt arbeid går ut over den kunstneriske kjernevirksomheten.
Vi vil også understreke betydningen av dialog og samarbeid mellom forvaltningsnivåene, også for å unngå at virksomheter med delt finansiering blir utsatt for et krysspress mellom ulike mål.
