Kulturrådet

Urovekkende endringer i tilskuddsforvaltningen

Nok et steg i overføringen av ansvar for den administrative tilskuddsforvaltningen for musikk- og scenekunstinstitusjonene til Kulturrådet er nå tatt, til tross for at Kulturdepartementet før jul opplyste om at det ikke forelå noen slike planer. Dette skjer uten dialog med berørte institusjoner og uten at det er lagt frem for Stortinget. NTO er sterkt kritisk til dette, og finner det samtidig urovekkende at departementet avviser at Kulturrådets mandat er utvidet, mens Kulturrådet selv understreket at de har styrket og utvidet sitt mandat gjennom økte forvaltnings- og utviklingsoppgaver.

Scener fra et ekteskap, Teatret Vårt
Foto: Arild Moen/Tingh

NTO har 17. februar sendt et brev til Stortingets familie- og kulturkomité vedrørende ytterligere overføringer av ansvar for tilskuddsforvaltningen av musikk- og scenekunstinstitusjonene til Kulturrådet. Vi ber Stortinget om å stoppe ansvarsoverføringen og omorganiseringen som vi mener peker i retning av en maktforskyvning fra frie kunstinstitusjoner til direktorat.

Vi viser til merknadene i familie- og kulturkomiteens Innst. 14 S (2020-2021) om overføringen som ble foreslått i statsbudsjettet for 2021, hvor AP, SV og SP fremmet følgende mindretallsforslag:

«Stortinget ber regjeringen stanse omorganiseringen av Kulturrådet og overflyttinger fra 78-poster på Kulturdepartementets budsjett, sørge for at prosessen gjennomgås på nytt, med grundige konsekvensanalyser og høringsrunder hos relevante instanser, og komme tilbake til Stortinget med eventuelle forslag for godkjennelse, på egnet måte.»

Også Høyre og KrF merket seg «at organisasjoner og institusjoner som berøres av disse flyttingene signaliserer uro knyttet til konsekvensene av flyttingen».

Komiteen definerer altså omorganiseringen som politikk innenfor Stortingets beslutningsmyndighet.

Derimot har Kulturdepartementet tilbakevist NTOs problematiseringer, og legger til grunn at delegeringen av oppgaver til Kulturrådet er innenfor departementets «alminnelige organisasjons- og instruksjonsmyndighet» og verken krever dialog eller ordinære utrednings- og høringsprosesser, jf. svar fra Kulturdepartementet av 25.11.2020en rekke spørsmål NTO stilte om Kulturrådets rolle i brev av 22.10.2020.

Tilslørte endringer og mangel på skriftlighet

Til tross for komitémerknadene, har Kulturdepartementet nå tatt neste steg i overføringen av ansvar for den administrative tilskuddsforvaltningen for musikk- og scenekunstinstitusjonene til Kulturrådet, uten at endringen er forelagt Stortinget.

Informasjonen er i stedet gitt i det årlige budsjettrundskrivet. Her fremgår at Kulturrådet skal «hjelpe» departementet i arbeidet med budsjettsøknader og statistikk fra musikk- og scenekunstinstitusjonene på kap 323, post 70 fra 2021, foreløpig med unntak av de seks institusjonene med statlig eierskap, samt tre store institusjoner som mottar 100 prosent av det offentlige tilskuddet fra staten.

I et møte i regi av Kulturdepartementet for de berørte institusjonene 11. februar ble det imidlertid informert om at det tas sikte på at endringen skal omfatte samtlige av institusjonene på statsbudsjettets kap. 323, post 70 f.o.m. 2022. Institusjonene ble videre informert om at ansvar for dialog, søknadsbehandling og vurdering av måloppnåelsen flyttes til Kulturrådet.

Overføringene føyer seg inn i en skrittvis utvidelse av Norsk kulturråds mandat til å omfatte kunnskapsproduksjon, utviklings- og koordineringsarbeid sammen med forvaltning av tilskudd til musikk- og scenekunstinstitusjonene. Denne maktkonsentrasjonen skjer helt uten forutgående utrednings- og høringsprosesser.

Endringen gjøres til tross for at Kulturdepartementet 25. november 2020 på direkte spørsmål om neste steg svarer NTO at det foreligger «ingen konkrete planer om ytterligere overføringer».

Det er uforståelig at departementet fortsetter prosessene uten å ta hensyn til hvor hardt rammet musikk- og scenekunstinstitusjonene er av koronakrisen og inngripende smittvernrestriksjoner.

Direktoratmakt og byråkratiske mellomledd

Kulturdepartementet begrunner endringene delvis med et ønske om at den statlige tilskuddsforvaltningen på kulturområdet blir mer på linje med tilskuddsforvaltningen i andre fagdepartement, hvor mye er delegert til underliggende etater. Samtidig vet vi at i universitets- og høyskolesektoren, som det er nærliggende å sammenligne seg med, er det rettet sterk kritikk mot direktoratene som byråkratiske mellomledd med uheldige dobbeltroller som sjelden tilfører merverdi, og det gjøres nå forsøk på forenkling og opprydding.

Vi anmoder om at det på kulturområdet ikke bygges opp tilsvarende direktoratmakt uten at det først er klart hvilke behov som skal løses og det er gjort grundige konsekvensutredninger.

Manglende institusjonskompetanse

Ansvaret for dialog, søknadsbehandling, vurdering av måloppnåelse, statistikk og analyse overføres endatil til et kulturråd som per i dag ikke har den nødvendige innsikten i institusjonenes kjernevirksomhet, rolle og arbeidsmåter.

Med få unntak er det ingen av Kulturrådets ordninger som treffer musikk- og scenekunstinstitusjonene, og det har vært liten om noen kunnskapsfremmende dialog mellom Kulturrådet og disse institusjonene. Kulturrådets museumskompetanse er i liten grad er overførbar til musikk- og scenekunstinstitusjonene.

Vår erfaring med Kulturrådets håndtering av oppdraget de f.o.m 2018 har hatt med å innhente og kvalitetssikre publikums- og aktivitetstall fra musikk- og scenekunstinstitusjonene vitner heller ikke om en slik institusjonskompetanse. Statistikken er fremdeles ikke tilgjengelig annet med aggregerte totaltall for 2018, og NTO mottar med jevne mellomrom bekymrede tilbakemeldinger fra medlemmene vedrørende så vel manglende kontaktpunkter og svar på henvendelser, som manglende forståelse for institusjonenes virksomhet og misvisende tall som resultat.

Det betyr at Kulturrådet må få tilført betydelige ressurser for å bygge opp en kompetanse som allerede delvis finnes i Kulturdepartementet, og i tillegg supplere denne for å sikre et etterrettelig kunnskapsgrunnlag for Kulturdepartementets beslutninger. Samtidig er bekymringen stor for at den fagkompetansensom som er nødvendig i Kulturrådets sekretariatsfunksjon for råd og utvalg i forvaltningen av Kulturfondet parallelt bygges ned.

Kulturrådet som strategisk utviklingsaktør

Man velger altså å bygge opp en byråkratisk funksjon for tettere kontroll og vurdering av institusjonenes måloppnåelse, mens det ikke vites om periodiske institusjonsevalueringene vil videreføres, ettersom dialogen med institusjonene og NTO så langt har vært fraværende. I stedet henviser departementet til den varslede scenekunststrategien – altså nok et politisk dokument som unndras behandling i Stortinget og tilhørende åpne innspillsrunder og offentlig samtale.

Et grunnleggende dilemma i vurderingen av musikk- og scenekunstinstitusjonenes måloppnåelse er at kvalitet er det overordnede målet. Dette dilemmaet ble godt løst av Kulturdepartementet gjennom de periodiske institusjonsevalueringene hvor kvalitet og ressursutnyttelse ble vurdert i sammenheng av et eksternt fagfellepanel, basert på en dialogisk metode som inkluderte egenevalueringer. Armlengdeprinsippet ble dermed godt ivaretatt, og evalueringene fremskaffet kunnskap og informasjon om institusjonenes kvalitative måloppnåelse uti fra hver enkelt virksomhets egenart.

Slik NTO har påpekt flere ganger omfordeles det altså fra år til år midler fra rammene for den egeninitierte, frie kunstneriske utviklingen til politisk prioriterte tiltak i form av prosjekttilskudd, uten at dette er tydelig kommunisert. Når Kulturdepartementet viser til Kulturrådets oppgaver og rolle på museumsfeltet som modell for den nye rollen direktoratet nå skal ha overfor musikk- og scenekunstinstitusjonene, bekrefter det bekymringen for at den pågående omorganiseringen forsterker denne dreiningen.

I brevet av 25.11.2020 handler det riktignok om Kulturrådets rolle i den administrative forvaltningen av tilskuddet til institusjonen på de nye postene 74 og 75 som er overført til Kulturrådet, mens det på informasjonsmøtet 11. februar handlet om hvordan Kulturrådet skal «hjelpe» departementet i arbeidet med budsjettsøknader og statistikk fra musikk- og scenekunstinstitusjonene på kap 323, post 70.

museumsområdet beskriver Kulturrådet seg som en strategisk utviklingsaktør; altså ikke som en tilrettelegger for at virksomhetene skal utvikle sin egenart i henhold til egne visjoner og mål. Derimot skal Kulturrådet sørge for at institusjonene «praktiserer og utvikler seg i tråd med vedtatt politikk på feltet».

Vi tolker denne sammenblandingen som at det for Kulturdepartementet og Kulturrådet i denne sammenhengen er liten eller ingen forskjell mellom å overta ansvaret og å bistå i arbeidet. Ansvarsdelingen fremstår som uklar, ikke minst i mangelen av skriftlighet. Vi har heller ikke fått klarhet i rolle- og ansvarsdelingen i statens dialog med lokale eiere og tilskuddsparter, og vår erfaring er at heller ikke kommunene og fylkeskommunen er informert om endringene.

Institusjonenes selvstendige faglighet

Faste/varige institusjoner, som utgjør ryggraden i den nasjonale infrastrukturen for produksjon og formidling av musikk og scenekunst, må etter NTOs syn ikke vurderes opp mot hverandre ut ifra fastsatte mål og kriterier. Vesentlige kjennetegn ved institusjonene er at de eksisterer uavhengig av den eller de kunstnerne som måtte ha etablert virksomheten, og at de har en skiftende kunstnerisk ledelse på åremål. Hver enkelt av institusjonene ivaretar, innenfor sin egendefinerte kunstneriske profil, et bredt spekter av individuelle kunstnerskap og prosjekter som samlet representerer et mangfold av estetiske uttrykk.

Institusjonene er organisert ulikt med forskjellige driftsformer og arbeidsmåter, og med ulik vekting av egenproduksjon, samproduksjon og programmering av gjestespill. Alle inngår like fullt i det samme nettverket og bidrar gjennom sin egenart og i gjensidig avhengighet samlet til å utvikle norsk musikk og scenekunst.

Dagens forvaltningsmodell, med tilskudd direkte over statsbudsjettet uten noen overprøvende kunst- og kulturfaglige vurderinger, er en forutsetning for å sikre den spredte beslutningsmyndigheten som denne infrastrukturen av selvstendige, forskjelligartede musikk- og scenekunstinstitusjoner i dag representerer.

En omlegging til for eksempel forskriftsfestede tilskuddsordninger vil ikke bare svekke institusjonenes økonomiske forutsigbarhet; det er også en betydelig risiko for at institusjonenes selvstendige faglighet undergraves gjennom en faglig overprøving og normering på bekostning av ytringsmangfoldet.

Neste steg?

Vi har derfor spurt departementet om forskriftsfestede tilskuddsordninger vurderes, slik at det er Kulturrådet og ikke lenger Stortinget som skal vedta tilskuddet til enkeltvirksomheter. Vi fikk til svar at det ikke foreligger noen planer om å endre enkelttilskudd til forskriftsfestede tilskuddsordninger, og at «(d)et vil i så fall være en type endring som vil innebære en ordinær utrednings- og høringsprosess.»

Dette beroliger oss i liten grad når vi nylig erfarer at departementet svarer oss en ting og gjør noe annet.